Давлат хизмати давлат бошқаруви тизимининг муҳим элементи бўлиб, унинг самарали фаолияти фуқароларнинг конституциявий ҳуқуқлари ва эркинликларига риоя этилишини, мамлакатнинг изчил ва барқарор ривожланишини белгилайди. Шу сабабли барча давлатлар давлат хизматининг таркибий қисми бўлган давлат хизматчиларининг одоб-ахлоқ қоидаларини тартибга солишга ва ушбу тизимни доимий ислоҳот қилиб боришга ҳаракат қилишади.

Бироқ, сўнгги пайтларда ижтимоий тармоқларда ҳокимлар фаолияти билан боғлиқ турли маълумотлар тарқалиб, ҳокимият вакилларига бўлган халқ ишончини муайян даражада пасайишига, уларга нисбатан муросасиз кайфиятнинг пайдо бўлишига олиб келмоқда.

Гувоҳи бўлганимиздек, ҳокимлар томонидан йўл қўйилаётган қонун бузилиш ҳолатлари бевосита уларнинг этикаси билан боғлиқ бўлмоқда. Яъни, ҳокимлар ўзига юкланган этика талабларини бузмоқда ва ушбу ҳолатлар халқнинг танқидига учрамоқда (мисоллар ўзингиздан).

Шу муносабат билан Ўзбекистон Республикаси Адлия вазирлиги ҳузуридаги Ҳуқуқий сиёсат тадқиқот институти томонидан мамлакатимизда ва хорижий давлатларда давлат хизматчиларининг одоб-аҳлоқ қоидалари таҳлил қилинди.

Қонунчиликка мувофиқ

Ҳозирда давлат бошқаруви органлари ва маҳаллий ижро этувчи ҳокимият органлари ходимларининг этикаси Вазирлар Маҳкамасининг 2016 йил 2 мартдаги 62-сон қарори билан тасдиқланган “Давлат бошқаруви органлари ва маҳаллий ижро этувчи ҳокимият органлари ходимларининг одоб-ахлоқ намунавий қоидалари” орқали назорат қилиб борилади. Одоб-ахлоқ қоидалари ҳуқуқбузарликнинг олдини олишга, улар содир этилишининг сабаб ва шарт-шароитларини бартараф этишга, давлат хизматчиларини юксак ҳуқуқий онг, Ўзбекистон Республикасининг Конституцияси, қонунлари ва бошқа норматив-ҳуқуқий ҳужжатларига, фуқароларнинг ҳуқуқ ва эркинликларига қатъий риоя қилиш руҳида тарбиялашга йўналтирилган.

 Давлат бошқаруви органи ва маҳаллий ижро этувчи ҳокимият органига ишга кираётган шахслар Одоб-ахлоқ қоидалари билан имзо қўйдирган ҳолда таништириладилар. Давлат хизматчилари қонун ҳужжатлари ва Одоб-ахлоқ қоидалари талабларига риоя этишлари шарт. Одоб-ахлоқ қоидаларига риоя этиш давлат хизматчисининг касбий фаолиятини ва хизматдаги хулқ-атворини баҳолаш мезонларидан бири ҳисобланади.

Қоидаларнинг 6-бандида давлат хизматчилари мажбуриятлари кўрсатиб ўтилган. Жумладан, давлат хизматчилари хизмат вазифаларини бажаришда давлат принциплари ва талабларига қатъий риоя этиш, ўз хизмат вазифаларини виждонан, юксак касбий даражада бажариш, юқори давлат органлари ва мансабдор шахсларининг ўз ваколатлари доирасида қабул қилган (берган) қарорларини (топшириқларини) ўз вақтида ва сифатли бажариш ва бошқалар.

Бироқ мазкур Одоб-ахлоқ қоидаларини амалиётда қўллаш билан боғлиқ бир қанча масалалар мавжуд:

Биринчидан, ушбу Қоидаларнинг 17-бандида давлат хизматчиси томонидан Одоб-ахлоқ қоидалари нормаларининг бузилишлари махсус таркибий бўлинма ёки Одоб-ахлоқ комиссияси томонидан кўриб чиқилиши ва Одоб-ахлоқ комиссияси, махсус таркибий бўлинма мавжуд бўлмаган тақдирда, давлат органи ходимларидан камида 5 кишидан иборат таркибда тузилиши кўрсатилган.

Фикримизча, Қоидаларга риоя этилишини назорат қилишнинг ушбу механизми ҳолислик принципини амалда таъминламайди. Яъни, муайян давлат органи ходими томонидан одоб-ахлоқ қоидаларининг бузилишини шу орган ходимларидан иборат таркибда шакллантириладиган комиссия кўриб чиқади. Бу эса ҳолатни ўрганиш ва ходимларнинг одоб-ахлоқ қоидаларга риоя этишларини баҳолашда субъектив ёндашувга олиб келади.

Иккинчидан, Одоб-ахлоқ қоидаларига риоя этилишини назорат қилиш усуллари мавжуд эмас. Яъни давлат хизматчиси томонидан Одоб-ахлоқ қоидаларининг бузилиши қандай усуллар орқали аниқланиши ва мониторинг қилиб борилиши масаласи мазкур Қоидаларда белгиланмаган.

Учинчидан, Қоидаларнинг 17-бандида давлат хизматчиси томонидан Одоб-ахлоқ қоидаларининг бузилиши уни қонун ҳужжатларида белгиланган тартибда жавобгарликка тортиш учун асос бўлиши мумкинлиги белгиланган. Масалан, уларни муайян турларини бузганлик учун жавобгарлик маъмурий ва жиноят қонунчилигида белгиланган. Бироқ Қоидаларда давлат хизматчиларига маънавиятига нисбатан қўйилган яна бир қанча талаблар (жумладан, ўзларининг хизмат вазифаларини виждонан бажаришда шубҳа пайдо қилиши мумкин бўлган хулқ-атвордан ўзини тийиш, шунингдек ўз обрўсига ёки давлат органининг нуфузига зарар етказишга қодир бўлган вазиятларга йўл қўймаслик ёки хизмат мавқеидан давлат органлари, бошқа ташкилотлар, уларнинг мансабдор шахслари шунингдек, фуқаролар фаолиятига ноқонуний таъсир кўрсатиш учун фойдаланмаслик ва ҳ.к.) борки, уларга нисбатан жавобгарлик қонун ҳужжатларида ўз аксини топмаган.

Хориж тажрибаси

Буюк Британияда давлат хизматчиларининг этикаси етти принципга асосланади. Булар қуйидагиларда иборат:

Фидойилик: Давлат хизматчилари қарорларни фақат халқ манфаати нуқтаи назаридан қабул қилишлари керак. Улар қарорларни ўзлари, оилалари ёки дўстларининг молиявий ёки бошқа моддий фойда олишлари учун қабул қилмасликлари лозим.

Виждонлилик: Давлат хизматчилари ўзларининг хизмат вазифаларини бажаришда уларга таъсир қилиши мумкин бўлган шахслар ёки ташкилотлардан мустақил бўлиши ва улар олдида ҳеч қандай молиявий ёки бошқа мажбуриятларга эга бўлмасликлари керак.

Объективлик: Давлат хизматчилари ўз бошқарувида, шу жумладан давлат хизматига тайинлаш, шартномалар тузиш ёки ходимларга мукофот ва имтиёзлар учун тавсия беришда муносиб танловга асосланиши лозим.

Ҳисобдорлик: Давлат хизматчилари ўз қарорлари ва хатти-ҳаракатлари учун халқ олдида жавобгардирлар ва давлат органлари ва ташкилотларида ўтказиладиган ҳар қандай текширувга бўйсунишлари лозим.

Ошкоралик: Давлат хизматчилари қабул қиладиган қарорлари ва ҳаракатлари юзасидан иложи борича очиқ бўлишлари лозим. Улар ўз қарорларининг қабул қилиш сабабларини кўрсатиши ва кенг жамоатчилик манфаати талаб қиладиган ҳолларда маълумотни ошкор қилишдан чекланишлари лозим.

Ростгўйлик: Давлат хизматчилари халқ манфаати билан боғлиқ бўлган ҳар қандай шахсий манфаатларини маълум қилишлари ва халқ манфаатларини ҳимоя қиладиган ҳар қандай низоларни ҳал қилиш чораларини кўришлари лозим.

Етакчилик: Давлат хизматчилари ушбу принципларни етакчилик ва намуна орқали тарғиб қилишлари ва қўллаб-қувватлашлари керак.

Японияда давлат хизматининг хулқ-атвор стандартлари “Миллий давлат хизматининг этикаси тўғрисида”ги Қонун ва ҳар бир вазирлик ва идорада ўрнатилган ахлоқ кодексларида баён этилган. Уларда юқори лавозимли амалдорларнинг 5 000 иенадан юқори бўлган қийматдаги совғалар, хайрия ва ҳоказоларни олганлиги ҳақида ҳисобот бериш мажбурияти ҳамда жуда юқори лавозимдаги амалдорларга ўз акциялари ва даромадлари тўғрисида ҳисобот бериш мажбурияти юклатилган. Кадрлар Миллий Бошқармаси (National Personnel Authority) ҳузуридаги Давлат хизматининг Этика Кенгаши (National Public Service Ethics Board) давлат хизмати этика қоидалари билан боғлиқ масалалар, жумладан, семинарлар ўтказиш, ҳисоботларни кўриб чиқиш, этикага зид хатти-ҳаракатларни тергов қилиш ва жазолаш масалалари бўйича маъсул ҳисобланади. Японияда “Ҳар бир ходим халқнинг хизматкори сифатида, ўз вазифаларини халқ манфаати учун бажаради ва ўз вазифаларини бажаришда бор кучини сарфлайди” деб белгилаб қўйилган (Миллий давлат хизматининг этикаси тўғрисида”ги Қонун, 96-модда, 1-бўлим). Ушбу Қонуннинг 3-моддасида (“Ахлоқий принциплар”) қуйидагилар белгиланган:

а) Ходимлар фуқароларга нисбатан адолатсиз равишда камситувчи муносабатда бўлмасликлари ва ўзларининг бурчларини адолатли равишда бажаришлари, бутун халқнинг хизматкори эканликларини тан олишлари керак.

б) Ходимлар ўз вазифалари ёки лавозимларидан шахсий фойдалар учун фойдаланмасликлари керак.

с) Ходимлар ўз вазифаларини бажараётганда жамоатчиликда гумон ёки ишончсизликни келтириб чиқарадиган хатти-ҳаракатларни содир қилмасликлари керак.

Японияда давлат хизматчиларининг одоб-ахлоқ қоидалари давлат хизматини тартибга солувчи қонун ҳужжатларининг нормаларини (масалан, совғалар олиш ёки тўловлар, ҳақ, ўйин-кулги каби имтиёзларга эга бўлиш, ишдан кейинги чекловлар, ходимнинг ўз мажбуриятларини бажарганлиги ёки бажармаганлиги манфаатларига таъсир этадиган шахслар ва ташкилотлардан ёзма ва оғзаки тўловларни, егуликларни қабул қилмаслик, расмий хизмат сафари, даромад келтирадиган корхоналарда ишга киришни чеклаш ва бошқа хўжалик юритувчи субъектлар ёки тадбиркорлик фаолиятида иштирок этишни чеклашни ўз ичига олувчи давлат хизматидан ташқаридаги фаолият ва ҳ.к) ҳам қамраб олган ва давлат хизмати этикасига комплекс ёндашилган.

Шунингдек, хорижий давлатларда этика масалалари бўйича давлат хизматчиларига семинарлар ташкил этиш мажбурий ёки ихтиёрий ёхуд иккала кўринишда ҳам мавжуд. Масалан, Австралия, Франция, Япония, Корея, Польша каби давлатларда мажбурий равишда давлат хизматчилари учун семинарлар ташкил этилса, Канада, Норвегия, Испания каби давлатларда улар ихтиёрий равишда олиб борилади. Баъзи давлатларда эса, семинарлар ўтказилиши махсус агентликлар томонидан мажбурий деб топилган ёки эгалланаётган лавозим семинар ўтказилишини мажбурий этиб белгиланган ҳолларда мажбурий ташкил этилиши мумкин. Ва энг асосийси, хорижий давлатларда давлат хизматчилари томонидан хулқ-атвор стандартларига риоя қилинишини мониторинг қилиш йўлга қўйилган. Масалан, бундай назорат АҚШ ва Туркияда давлат органлари ва идораларининг инспекция бўлимлари, Италияда Молиявий ва давлат хизмати инспекцияси, Польшада Назорат Департаменти, Испанияда Текширув Бошқармаси томонидан амалга оширилади.

Давлат хизматчилари томонидан одоб-ахлоқ қоидалари бузилган ҳолларда қўлланиладиган интизомий чоралар эса қуйидагилардан иборат:

—      Оғзаки ёки ёзма равишда огоҳлантириш, танбеҳ бериш ва чақириқ, маслаҳат бериш;

—      Жарима солиш ёхуд иш ҳақи ёки қўшимча имтиёзларни чеклаш ва камайтириш йўли билан моддий қийинчиликка солиш;

— Жарима;

— Иш ҳақини ушлаб қолиш.

— Иш ҳақини камайтириш, нафақаларни камайтириш.

— Пенсия миқдорини пасайтириш;

— Пенсиядан маҳрум қилиш;

— Ҳозирги ёки келажакдаги карьерага таъсир кўрсатиш: ишдан бўшатиш, лавозимга ўтишнинг секинлашиши, унвондан маҳрум қилиш ёки яшаш жойини ўзгартириш билан лавозимидан четлаштириш, вақтинча ишдан бўшатиш.

— Ишдан бўшатиш, дисквалификация.

Россия Федерациясида давлат хизматчиларининг одоб-ахлоқ қоидалари 2010 йил 23 декабрдаги Россия Федерацияси давлат хизматчилари ва муниципал хизматчиларининг хизмат одоб-ахлоқи ва этикасининг Намунавий кодекси ва бошқа қонун ҳужжатлари билан тартибга солинади. Намунавий кодекс умумий қоидалар, давлат (муниципал) хизматчиларининг касбий хулқ-атвор қоидалари ва асосий принциплари, давлат (муниципал) хизматчиларнинг тавсиявий одоб-ахлоқ қоидалари ва Намунавий кодекс қоидаларини бузганлик учун жавобгарлик каби таркибий қисмлардан иборат бўлиб, асосан, давлат хизматчиларининг этикасига нисбатан умумий қоидаларни белгилаган. Шу сабабли, федератив ёки маҳаллий аҳамиятга эга бўлган давлат органлари ва идораларида хулқ-атвор қоидаларини махсус тартибга солувчи одоб-ахлоқ қоидалари амал қилади.

Қозоғистон Республикасида ушбу соҳа Қозоғистон Республикаси Президентининг 2015 йил 29 декабрдаги 153-сонли қарори билан тасдиқланган Қозоғистон Республикаси давлат хизматчиларининг ахлоқ кодекси (давлат хизматчиларининг хизмат этикаси қоидалари) билан тартибга солиниб, бир мунча махсус қоидаларни белгилайди. Масалан, ушбу Кодексда давлат хизматчилари хулқ-атворининг умумий стандартлари, хизматдан ташқари вақтдаги хулқ-атвор стандартлари, хизмат муносабатларидаги хулқ-атвор стандартлари, ҳатто оммавий чиқишлар, жумладан оммавий ахборот воситалари билан боғлиқ одоб-ахлоқ стандартлари ҳам аниқ белгилаб қўйилган. Давлат хизматчиларининг мазкур этика қоидаларига риоя этишлари устидан назорат қилиш механизми ҳам мавжуд бўлиб, буни этика бўйича масъул ходим фаолияти йўлга қўйилганлиги билан изоҳлаш мумкин. Унинг ваколатлари эса Қозоғистон Республикаси Президентининг 2015 йил 29 декабрдаги 153-сонли қарори билан тасдиқланган Этика бўйича масъул ходим фаолияти тўғрисидаги Низом қоидалари билан белгилаб қўйилган. 

Қирғизистон Республикасида Россия Федерацияси ёки Қозоғистон Республикасидан фарқли равишда давлат хизматчиларининг одоб-ахлоқига нисбатан махсус қоидалар белгиланган. Жумладан, Давлат фуқаролик хизмати ва муниципал хизмат бўйича Кенгашнинг 2016 йил 19 августдаги 43-сонли қарори билан тасдиқланган Қирғизистон Республикаси давлат ва муниципал хизматчиларининг ахлоқ кодекси давлат (муниципал) хизматчиларининг касбий мажбуриятлари, улар томонидан коррупциянинг олдини олиш чоралари, уларнинг хулқ-атвор маданияти, одоб-ахлоқ қоидаларини бузиш билан қоидабузарликларни кўриб чиқиш тартиби, одоб-ахлоқ қоидаларини бузганлик учун жавобгарликка оид қоидаларни белгилайди. Шунингдек, ушбу Кодексда давлат хизматчиларининг ўз мулки, даромадлари, харажатларини декларация қилиш мажбурияти, совғалар олиш тартиби, давлат хизматчиларининг жамоавий ва сиёсий фаолият билан шуғулланиши, фуқаролар билан муносабати, ташқи кўриниши, нутқ услуби, оммавий тадбирлардаги иштироки масалалари назарда тутилган. Бундан ташқари, давлат хизматчилари томонидан одоб-ахлоқ қоидалари бузилган ҳолларда, уларни кўриб чиқувчи этика бўйича комиссия фаолияти, унинг ваколатлари, комиссия хавфсизлигини таъминлаш, унинг фаолияти устидан мониторинг ўтказиш тартиби ҳам белгилаб қўйилган. Одоб-ахлоқ қоидалари бузилганлик ҳолати юзасидан жавобгарлик бобида этика қоидаларини бузиш турлари, этика бўйича комиссия қарорлари устидан шикоят беришга оид қоидалар акс этган.

Таклифлар

Юқоридагилардан келиб чиқиб, мамлакатимиздадавлат хизматчилари этикасини тартибга солувчи қонунчиликка қуйидаги таклифларни бериш мумкин:

Биринчидан, одоб-ахлоқ қоидаларини давлат хизматчиларига ўқув дастурлари, маълумот ва маслаҳатлар бериш орқали етказиш амалиётини йўлга қўйиш лозим.

Иккинчидан, Одоб-ахлоқ қоидаларига риоя этилишини назорат қилиш усулларини белгилаш, бунда жамоатчилик назоратини таъминлаш мақсадга мувофиқ. Яъни давлат хизматчилари томонидан мазкур Қоидаларга риоя этилишини аниқлаш усулларига жисмоний ва юридик шахсларнинг аризалари, Одоб-ахлоқ Комиссияси текшируви натижалари, юқори турувчи орган тақдимномаси ва бошқа асосларни ҳам киритиш мумкин.

Учинчидан, давлат хизматчиларининг этика қоидаларига зид хатти-ҳаракатларини учун жавобгарликка тортиш ва уларга қўлланиладиган чоралар бевосита Одоб-ахлоқ қоидаларининг ўзида белгилаб қўйилиши керак. Бунда жавобгарлик чоралари давлат хизматчилари томонидан йўл қўйилган хатти-ҳаракат (ҳаракатсизликлар) юзага келтириши мумкин бўлган оқибатига кўра тоифаларга ажратилиши мақсадга мувофиқ. Шунга кўра, жавобгарлик чораларини огоҳлантириш, лавозимдан пасайтириш, ваколатларни амалга оширишни муайян даврга тўхтатиб қуйиш, пенсия миқдорини камайтириш ёки ундан маҳрум этиш, ишдан бўшатиш, қоидаларни бузган давлат хизматчиларига ўз ихтиёри билан ишдан кетиш бўйича маслаҳатлар бериш, зарарларни қоплаш, интизомий жавобгарлик белгилаш ва ҳуқуқбузарликни турига қараб қонун ҳужжатларида назарда тутилган бошқа жавобгарлик чораларидан иборат таркибда белгилаш мумкин.

Тўртинчидан, Одоб-ахлоқ қоидаларига риоя этилишини назорат қилиш механизмини такомиллаштириш, бунда Одоб-ахлоқ қоидалари нормаларининг бузилишларини давлат органи ходимларидан иборат таркибда кўриб чиқиш тартибини бекор қилиш мумкин.

Бешинчидан, “Давлат фуқаролик хизмати тўғрисида” ги Қонунни қабул қилиш орқали давлат хизматчиларининг одоб-ахлоқ қоидаларга риоя этишилиши механизмларини белгилаш лозим.

Адиба Сафарова,
Адлия вазирлиги ҳузуридаги
Ҳуқуқий сиёсат тадқиқот институти масъул ходими

Javob qoldiring